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[김인호의 대통령 경제론] "개혁은 지옥 싸움… 정교한 전략에 저항세력 무력화할 공감대 형성해야"
김인호 시장경제연구원 이사장·전 무역협회 회장
이규화 기자 입력: 2022-09-04 16:00
[김인호의 대통령 경제론] "개혁은 지옥 싸움… 정교한 전략에 저항세력 무력화할 공감대 형성해야"
⑨ 새 대통령이 임기중 해야 할 개혁과제
* 글 싣는 순서
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① 극복돼야 할 '대통령 리스크'
② 새 대통령의 경제적 사명
: 경제를 알아야 사명이 보인다
③ 문제는 정부다 : 시장과 정부
④ 한국경제 지금 어디에 있고 어디로 가야하나?
⑤ 한국경제 위기구조의 배경과 본질
⑥ 정부와 기업 : 그 바람직한 관계
⑦ 대통령의 경제운용 제약하는 요소들
⑧ 한국경제에 존재하는 미신적 개념들
⑨ 새 대통령이 임기중 해야 할 개혁과제
⑩ 글로벌 경제 속 한국경제 발전 조건
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1996년 노동개혁 실패 이어 금융개혁도 IMF 힘 빌어 겨우 끝내
尹의 연금-노동-교육 3대 개혁과제… 기득권 저항 극복해야
공공조직 재구성·노-사 이해관계·교육수요자 선택존중 필수
◇"개혁은 창업보다 어렵다"
11세기 중국 북송(北宋)의 6대 황제 신종이 유명한 왕안석의 개혁이 실패한 후 한 말이다. 왕안석은 '천변부족외, 조종부족법, 인언부족휼'(天變不足畏, 組宗不足法, 人言不足恤; 하늘의 변화를 두려워하지 말고, 과거의 관습에 얽매이지 말며, 사람들의 비난을 두려워하지 않겠다)의 각오로 그 유명한 개혁을 추진했지만 결국 실패했다.
이 말은 중국의 원자바오 전 총리가 즐겨 인용한 것으로도 유명하다. 우리나라의 경우도 15세기 조선조 중종 시 조광조의 개혁이 있었다. 역시 실패하고 그는 죽임을 당했다. 토니 블레어 전 영국 총리는 2015년 매일경제신문이 주최한 세계지식포럼에서 "개혁은 지옥 같은 싸움"이라는 말로 개혁의 어려움을 토로했다.
1997년 필자의 경제수석 당시 김영삼 정부의 금융개혁은 외환위기 도래 직전 우리 스스로의 힘으로 완수하지 못했다. IMF가 와서 제일 먼저 한국 정부와 국회에 요구해 완결한 것이 바로 이 미완의 금융개혁 입법이었다. 우리가 다 해 놓고도 결국 IMF의 힘을 빌어서야 끝냈다.
그 전 해인 1996년 초에 추진됐던 노동개혁도 우여곡절 끝에 실패로 끝났다. IMF체제 하에서 김대중 정부는 IMF의 요구에 따라 공공·노동·금융·기업의 4대 부문 개혁을 추진했다. 그러나 만만한 금융과 기업 부문의 사업체들을 떼었다 붙였다 하는 구조조정 이외에 가장 중요한 공공과 노동 부문의 본질적 개혁은 사실상 손도 대지 않은 채 끝내버렸다.
그 이후 의미있는 공공부문이나 노사관계의 개선이나 개혁은 이 나라에서 이루어진 적이 없었다. 오늘날 한국 경제와 기업경영의 발목을 잡고 있는 시장과 조화되지 않는 공공부문과 파행적인 한국 특유의 노사관계는 이렇게 정체와 퇴보를 거듭해 온 끝에 윤석열 정부의 개혁과제로 다시 등장하게 되었다.
◇尹정부의 개혁 과제와 성공조건
윤석열 대통령은 그의 정부의 3대 개혁과제로 연금개혁, 노동개혁, 교육개혁을 그의 첫 국회 시정연설(2022년 5월 16일)에서 제시했다. 이 이외에도 재정개혁을 포함한 공공부문, 금융, 기업 등 많은 과제가 개혁대상에 포함될 것이다. 하나 같이 빼놓을 수 없는 중요한 개혁과제이고 대부분 벌써 이뤄졌어야 할 것들이다. 이 많은 과제들의 개혁을 5년도 채 안 남은 임기 중 어떻게 성공적으로 수행해 낼 것인가?
모든 개혁 노력은 그 수행과정에서 필연적으로 존재하는 이해의 대립, 기존제도 하에서 혜택을 보고 있는 기득권 세력의 반대 등 저항을 극복해야 한다. 특히 지금은 국회의 절대 다수를 차지하고 있는, 전적으로 이념을 달리하는 좌파 정당 야당이 개혁노력에 사사건건 반대할 것이 불 보듯 하다.
전제조건인 강력한 비전과 리더십을 가진 지도자의 개혁의지만으로는 부족하다. 정부 내외에 개혁 추진체를 구성하고 그 전체가 개혁 의지와 방향에 공감하고 적극적으로 참여해야 한다. 그러기 위해서는 개혁 추진체 내에서 개혁의 당위성, 추진방향, 추진방법 등에 대한 허심탄회한 토론과 합의과정, 국민과의 소통과 공감이 반드시 필요하다.
개혁의 추진과정에서 저항세력을 직접 격파의 대상으로 해서는 성공하기 어렵다. 오히려 광범위한 이해관계자, 각 경제주체들, 일반국민에 이르기까지 많은 사람들과 소통, 개혁의 당위성과 추진 방향에 대한 광범위한 공감을 얻어 개혁 반대세력의 저항을 약화 내지 무력화시키는 정교한 전략이 필요하다.
윤석열 정부는 추진하고자 하는 많은 개혁과제들을 각각의 별개의 것으로 인식하고 각개 격파의 방법으로 개혁목표를 성취하겠다는 접근방식으로는 그 어떤 것도 제대로 된 결과를 도출하기 어려울 것이다. 어떤 개혁과제가 됐든 모든 개혁과제에 공통되는 원리와 요소에 대한 깊은 인식을 바탕으로 동시적이고 총체적 접근(total approach)에 의해 추진돼야 개혁은 성공의 길로 들어선다.
오늘날 세계경제에 있어서 구조 개혁의 과제는 나라에 따라 차이가 있으나 본질적으로 시장경제 원리에 맞는 제도와 정책으로의 복귀라는 점에서 대체로 동일하다. 한국경제의 구조 개혁도 예외가 아니다. 이름을 뭐로 붙이건 윤 정부가 추진하지 않으면 안 될 중요한 개혁과제의 선정과 추진방향을 구상할 때 반드시 생각해야 할 기본이다.
윤 정부가 추진하지 않으면 안 될 중요한 개혁과제들의 본질과 추진의 방향을 위의 기본에 비추어 생각해 본다. 공공부문의 개혁은 공공부문 시스템 내 경쟁요소를 도입하고, 민간 참여가 가능한 부분은 이를 유도하여 시장과의 관계에서 정부의 역할을 적절하게 재설정하고, 정부를 비롯한 공공부문의 조직과 기능을 이에 맞게 재구성하는 데 초점을 맞추어야 한다. 연금개혁을 포함한 재정개혁도 공공부문 개혁의 일환이다.
금융부문의 개혁은 금융의 시장기능을 높이고 금융 산업의 경쟁력에 주목하면서 금융의 공급자와 소비자 간 비대칭성이라는 시장실패의 요소를 원천적으로 제거해 금융소비자의 선택기능을 높이고, 금융사업자들이 이러한 금융소비자의 선택과 선호에 기민하게 반응하도록 하여 그 과정에서 국제경쟁력이 길러지도록 유도해야 한다.
교육부문의 개혁은 교육의 공급자(학교) 간 경쟁과 교육수요자(학생과 학부모)의 선택원리를 존중하는 기조 하에서 교육시스템을 재정비하는데 초점을 맞춰야 한다. 학교 간 경쟁이 활성화되고 학교가 학생 선발권을 갖고, 학생이 학교선택권을 갖게 되면 현안의 교육문제 대부분은 해결될 것이다.
노사관계의 개혁은 앞으로 기술할 재벌과 중소기업을 중심으로 하는 기업개혁과 불가분의 관계가 있다. 노동시장의 유연성 확보와 이중구조의 개선을 바탕으로 노동시장의 수급원리에 입각한 노사문제 해결 원칙을 확립해야 한다. 이를 뒷받침할 규범을 재정립하고 노(勞)가 됐건 사(使)가 됐건 우선 이 규범을 지키게 하는 데 우선순위를 둬야 한다.
◇가장 주요한 개혁과제는 경제의 가장 주요한 주체인 기업과 관련하여 제기된다.
이 글에서는 본 란 제 6 회 기고(정부와 기업-그 바람직한 관계)에서 충분히 기술하지 못하고 이 글에 미뤄져 있는 한국경제에 있어서 규제와 지원의 본산 '재벌과 중소기업 문제'를 주로 다루고자 한다.
한국경제의 장래는 운용 패러다임의 전환, 즉 시장경제와 자유기업주의로의 전환의 성공 여부에 달려있다. 이 전환을 가로 막고 있는 한국 특유의 경제문제가 바로 '재벌 문제와 중소기업 문제'다. 시장경제와 자유기업주의에 대한 정부, 정치권과 국민적 이해의 부족, 재벌은 크기 때문에 규제돼야 하고 중소기업은 작으니까 보호, 지원돼야 한다는 형평논리가 우리 사회에 뿌리 깊게 박혀 있다.
여기에 선동적이고 맹목적인 미신 수준의 개념들인 '경제의 양극화'와 '경제민주화' 논의가 가세하고 있다. 한국 특유의 '재벌 규제론'과 '중소기업 보호론'을 뛰어넘어 발전적이고 진화된 정책방향을 찾지 못하면 한국경제는 최대의 문제인 경쟁력의 문제를 해결할 수 없을 것이다. 그런 의미에서 이보다 더 중요한 개혁과제가 없다.
◇재벌개혁 논의, 이대로 좋은가? 그간의 재벌정책 과연 효과가 있었나?
재벌문제는 '한국의 경제문제 그 자체'다. 재벌의 생성, 성장, 경제력 집중, 금융과의 유착, 정경유착 등 재벌과 관련된 제반 현상과 문제점은 한국경제의 역사적 흐름, 역대 정부의 경제정책 기조와 밀접하게 연관돼 있다.
재벌은 그간 역대 정부가 집착해 온 '고성장'과 '한국주식회사'적 경제운용 방식에 대응해서 대기업들이 추구한 '팽창 위주의 기업경영'과 정부와의 연합, 즉 '주고 받기식 경영'을 위한 최적의 기업구조였다. 거시경제 운영목표를 설정하고 시장에 간여하는 산업정책 수단을 동원해서 고성장 목표를 달성하려고 한 것은 박정희 전 대통령 이후 역대 정부의 일관된 경제운용 기조였고 재벌은 정부의 정책 파트너로서 이 경제운용구조에 깊숙이 참여해 왔다. 정경유착은 이 구조의 당연한 소산이다.
따라서 우리나라 재벌에 진정 문제가 있다면 이것은 '기업실패'에 못지않게 '정부실패'의 결과다. 여기에 더해 한국의 경우 재벌의 부상이 시장경쟁보다도 정부의 일방적인 선택과 정경유착에 의해서 이루어졌다는 인식과 성장과정에서 보인 일부 재벌의 '흑역사' 때문에 재벌에 대해서는 경제력 집중에 따르는 경제적 부작용 문제에서 나아가 오히려 도덕적·윤리적 비중이 더 커지는 한국 특유의 재벌문제가 배태된 것이다.
국내외 경제 여건의 변화로 이런 식의 경제운용방식이 그 효용성을 다한 지 오래 됐고 당연히 시장을 중심으로 정부와 대기업간의 관계는 본질적으로 재설정되었어야 했다. 그러나 이에 대한 인식이 근본적으로 부족한 상태에서 국민의 형평 욕구의 수용 등 주로 정치적 고려에 의하여 역대 정권에 의해 끊임없이 재벌규제를 강화하는 정책이 추진되어 왔다. 그럼에도 재벌구조가 완화되는 징후는 보이지 않는다. 오히려 그 반대다. 그간 시행해 온 재벌정책의 효과를 근본적으로 재검토해야 할 필요성이 제기된다.
◇재벌의 변화에 앞서 재벌이 당면하고 있는 기업환경 변화가 선행돼야
윤석열 정부는 정부가 원하는 재벌의 모습을 구체적으로 그리는 것을 재벌의 개혁이라고 생각하지 말아야 한다. 시장을 중심으로 정부와 대기업간의 관계가 본질적으로 재설정되고 경쟁여건이 강화되는 기업환경을 만드는 것이 재벌개혁의 핵심이 돼야 한다.
경제정책의 중점을 거시목표에 집착하는 데서 시장기능을 살리는 데 중점을 두는 구조정책으로 바꾸고, 산업정책 중심에서 경쟁정책 중심으로 전환해 오로지 경쟁력 있는 기업만이 살아남을 수 있는 기업 환경을 만들면 재벌 문제의 대부분은 자연스럽게 해소될 것이다.
정부와 대기업 간 관계는 기본적으로 '줄 것도 받을 것도 없는 관계'로 변화돼야 한다. 진정한 의미의 경쟁 환경에 익숙하지 않은 대부분의 우리 대기업들에게 사실은 매우 고통스러운 환경이 될 것이다. 이런 환경이 조성되면 그들 역시 국내외적으로 생존하고 경쟁력을 유지할 수 있는 최적의 기업구조를 향해 스스로 변신노력을 할 수밖에 없을 것이다. 그러지 않으면 시장에서 도태될 것이기 때문이다. 또 이렇게 되어야만 '경제권력'이 '정치권력'을 압도하니 재벌을 규제해야 한다는 소위 경제민주화론자들의 정치적 기업관은 설 땅을 잃게 될 것이다.
결과적으로 재벌들은 이미지를 공유하는 정도의 유연하고 느슨한 연계체제, 공정거래법상 허용되는 지주회사 형태, 재벌구조를 해체하고 완전한 개별기업 단위의 경영 등 다양한 모습으로 변모되어 갈 것이다.
◇한국의 중소기업 문제는 중소기업의 경쟁력 문제로 귀착된다.
한국경제의 장래는 중소기업 문제의 해결 여하에 달려있다 해도 과언이 아니다. 우리 중소기업은 국민경제상 높은 비중에도 불구하고 전반적으로 취약한 수준에 머물러 있다. 역대 정부치고 중소기업을 중시한다는 말을 하지 않은 정부가 없다. 그래서 세계에 거의 유례가 없는, 머리로 생각할 수 있는 모든 중소기업 지원제도를 역대 정부는 마련하고 운영해 왔다. 그런데도 왜 중소기업 문제는 시간이 지날수록 점점 더 심각해지고 있는 것일까?
우리 중소기업들이 당면한 무수한 현안들, 판로의 한계, 금융의 어려움, 대기업과의 문제, 환율 등 대외변수에 대한 적응능력, 인력확보 상의 애로 등 모든 문제를 파고 들어가면 결국 해당 중소기업의 취약한 경쟁력, 낮은 생산성의 문제에 귀착한다.
그간의 정부의 중소기업정책을 개관해 보면 우리 중소기업의 취약성이 한국의 중소기업의 기업 환경에 있다고 보고, 그 환경을 개선해 궁극적으로 경쟁력을 높이려는 방향으로 추진되기보다 이 취약성을 중소기업의 규모의 영세성, 대기업과의 관계에서의 원천적 불리한 구조 등에서 오는 태생적 한계로 보고 '지원과 보호'라는 수단을 통해 문제를 완화하는 방향에 초점을 두고 추진해 왔다. 그래서 무수한 지원제도, 시장경제의 원리와 조화될 수 없는 한국 특유의 보호제도들이 나왔다. 중소기업 대부분도 이런 지원과 보호에 안주하고 이에서 벗어나지 않으려는 소위 '피터팬 증후군'에 사로잡혀 있다.
중소기업 사업환경을 개선하고 경쟁구조에 적응하도록 유도하는 정책은 중소기업의 존재 형태별로, 즉 대기업의 하청기업, 독립적 중소기업, 벤처기업, 소상공인과 자영업자 등으로 구분하여 각각의 성격에 맞는 정교한 정책을 개발해야 한다. 이 전체에 적용될 수 있는 방향 중의 하나는 중소기업의 국제화 방향이다. 우리 중소기업들로 하여금 세계시장 환경에 더 많이 접근하도록 촉진하는 동시에, 싫든 좋든 이런 환경에 더욱 더 노출되도록 유도하는 것이다.
이것은 결과적으로 이미 포화상태에 있는 '기존 시장'(red ocean)에서부터 무한한 가능성의 '새로운 시장'(blue ocean)으로 눈을 돌리도록 하는 길이다. 이 과정을 통해 우리 중소기업의 경쟁력은 원천적으로 길러질 것이다. 이것이 대기업에 목을 맨 하청 중소기업의 문제를 근본적으로 해결하는 길이고 영세·독립적 중소기업을 국제적 수준의 강소기업으로 발전시키는 길이다.
◇중소기업인들, 스스로 기업가정신 회복해야
지금 세계 각국은 새롭게 조명되는 중소기업의 가능성과 역할에 주목하고 있다. 정보통신기술의 혁명적 발전으로 흔히 중소기업의 최대 약점이라고 보는 기업규모의 대·소에 따르는 정보처리 상 기술적 갭이 많이 소멸되고 있다. 또 글로벌한 시각에서 볼 때 시장과 산업 구조가 완제품 위주에서 중간재, 부품 위주로 그 큰 흐름이 변화되고 있다.
한국 근로인력의 우수성은 세계적으로도 인정받고 있다. 한때 우리의 약점이라고 생각했던 개인주의적인 특성은 IT경제 하에서는 오히려 큰 경쟁력 요소가 될 수도 있다. 이 모두가 우리 중소기업에게 기회적 요소다.
세계적으로 중소기업이 발전한 국가들이나 국제적인 중소기업 관련 기구, 학회 등은 중소기업 문제의 핵심적 요소를 중소기업인의 '기업가정신'에서 찾고 있다. 우리정부의 중소기업 정책도 지금까지 해 온 산업, 기업의 시각에서 나아가 기업인, 기업가정신의 함양에 더욱 역점을 두는 방향으로 발전될 필요가 있다. 이것이 궁극적으로 중소기업인들 스스로 그 사업 환경을 개선하도록 촉진하는 길이다.
'커지면(성공하면) 규제의 대상이 되고, 더 커지면 더 강한 규제의 대상이 된다. 작아야만(별 볼일 없어야) 지원과 보호의 대상이 된다. 그래서 성장을 주저한다. 큰 것으로부터 빼앗아 작은 것을 지원해 문제를 해결하려고 한다.' 지금의 재벌정책, 중소기업정책의 골격이다. 이런 한국의 기업정책을 갖고 격화되는 글로벌경제에서 한국경제, 한국기업이 글로벌 경쟁력의 우위를 유지해 가는 것이 가능할까?
시장경제연구원 이사장·전 무역협회장
